Zoeken op Omgevingswet.net

Tag

Omgevingswet

Omgevingswet

De Omgevingswet is in aantocht (2021) en zal toezien op de fysieke leefomgeving.
Wro

Wro

De Wet ruimtelijke ordening voorziet in de structuurvisie, bestemmingsplannen etc.
Wabo

Wabo

De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht bevat regels over de omgevingsvergunning.
Jurisprudentie

Jurisprudentie

Hier vindt u alle interessante actuele uitspraken op het gebied van het omgevingsrecht.
Awb

Awb

Artikelen die betrekking hebben op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Contact

Contact

linkedin icon     twitter iconDit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.    form icon
Formt Omgevingswet
Bureau Brug
Moraal Juridisch Advies
maandag, 12 oktober 2020 12:45

Een plan-MER-plicht voor het Activiteitenbesluit en de -regeling hoeft geen probleem te zijn

Er blijft veel (media-)aandacht voor tegenstanders van windparken die met nieuwe rechtspraak van het Europese Hof van Justitie in de hand het juridische gevecht aangaan met de stelling dat het Activtiteitenbesluit en de -regeling in strijd zijn met Europese regels. Dit nieuwe arrest zou noodzaken tot het stopzetten van de bouw van nieuwe windparken en bestaande windparken zouden stil moeten worden gezet: een vergelijking met de gevolgen van de vernietiging van het Programma Aanpak Stikstof wordt snel gemaakt. In een eerder blogbericht beschreef ik al waarom deze nieuwe uitspraak nog niet hoeft te leiden tot een plicht om een milieueffectrapport voor het Activiteitenbesluit en de -regeling op te stellen. In dit vervolg daarop zet ik uiteen waarom een plan-MER-plicht voor het Activiteitenbesluit en de -regeling, als die zou bestaan, helemaal niet de door tegenstanders gehoopte gevolgen voor nieuwe en bestaande windparken heeft. Kort en goed: er kan alsnog een plan-MER voor het Activiteitenbesluit en de -regeling worden verricht en eventuele gevolgen daarvan voor de normen voor windparken werken gelijk door. Van een intrekking van onherroepelijke vergunningen of stillegging van windparken is geen sprake.

Korte inleiding: waar gaat het over?

Windparken in Nederland moeten voldoen aan de rechtstreeks werkende normen voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid uit het Activiteitenbesluit en de -regeling. Met rechtstreeks werkende normen wordt bedoeld dat deze normen van toepassing zijn op een windpark, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning voor het oprichten of inwerking hebben van een inrichting, ook wel milieuvergunning, nodig is. Het is ook mogelijk een windpark zonder milieuvergunning te bouwen en exploiteren, namelijk als geen milieueffectrapport voor de vergunningverlening (hierna: project-MER) moet worden opgesteld. Als wel een project-MER wordt opgesteld, dan moet wel een milieuvergunning worden verkregen voor het windpark. Maar de werking van de normen uit het Activiteitenbesluit en de -regeling, en de verplichting die normen na te leven, is niet afhankelijk van die milieuvergunning. Anders gezegd: als de normen niet worden nageleefd, vindt handhaving daarvan plaats op grond van het Activiteitenbesluit en de -regeling en niet op grond van de milieuvergunning.

Voor het Activiteitenbesluit en de -regeling zou een plan-MER moeten worden opgesteld, als deze algemene regels een plan of programma zouden vormen als bedoeld in de SMB-richtlijn. Kort gezegd is sprake van een plan of programma als die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben en kaderstellend zijn voor toekomstige vergunningen voor projecten opgenomen in de bijlagen bij de m.e.r.-richtlijn. Als een plan-MER moet worden opgesteld, dan moeten volgens de Afdeling bestuursrechtspraak daarin de mogelijke aanzienlijke milieueffecten van de uitvoering van het plan alsmede van redelijke alternatieven, die rekening houden met het doel en de geografische werkingssfeer van het plan, worden bepaald, beschreven en beoordeeld. De uitkomst van het plan-MER moet vervolgens worden betrokken bij de vaststelling van een plan of programma. In andere woorden: het plan-MER is geen doel op zich, maar een hulpmiddel om de mogelijke milieueffecten van een plan of programma volwaardig te betrekken bij de besluitvorming.

Het Activiteitenbesluit en de -regeling waren volgens de Afdeling bestuursrechtspraak niet plan-MER-plichtig, omdat daar geen concretisering naar projecten in is opgenomen: deze algemene regels missen daarmee een planmatig of programmatisch karakter. De milieuregels voor de windturbines dragen namelijk niet concreet bij aan de wijze waarop windparken tot stand komen, zoals hiervoor ook toegelicht over de rechtstreekse werking van deze normen. Met dit oordeel is de Afdeling nog niet toegekomen aan de vraag of het Activiteitenbesluit en de -regeling kaderstellend is voor vergunningverlening, aangezien die stap pas genomen hoeft te worden als eerst sprake is van een plan of programma.

Wat als wel een plan-MER-plicht voor het Actiteitenbesluit en -regeling bestaat?

Er is veel (juridisch) commentaar op het oordeel van de Afdeling dat geen sprake is van een plan-MER-plicht voor het Activiteitenbesluit en -regeling. De achterliggende hoop van dit commentaar lijkt te zijn dat als wel een dergelijke plicht bestaat alle windparken, bestaand en in aanbouw, moeten worden stilgelegd. Maar is deze hoop wel terecht?

De Afdeling bestuursrechtspraak kan alsnog prejudiciële vragen stellen aan het Hof van Justitie over een mogelijke plan-MER-plicht: in afwachting van het antwoord daarop kunnen de huidige regels uit het Activiteitenbesluit en de -regeling blijven gelden. Dit is bijvoorbeeld ook gebeurd ten tijde van de vragen aan het Hof van Justitie over het PAS: het was mogelijk het PAS te laten gelden in afwachting van de beantwoording, aangezien er geen onomkeerbare gevolgen in het licht van de doelstellingen van de Habitatrichtlijn optraden. Parallel daaraan: het in exploitatie laten van de windparken heeft geen onomkeerbare gevolgen, want stilzetten daarvan blijft ook altijd in de toekomst nog mogelijk en er is geen blijvende gezondheids- of milieuschade aangetoond. Het stilzetten van windparken heeft echter wel negatieve gevolgen voor het behalen van de Europese doelstellingen voor duurzame energie en de nationale energietransitie en een grotere vraag aan niet-duurzame elektriciteit leidt eerder tot blijvende negatieve gevolgen voor het milieu.

En als uiteindelijk, al dan niet na beantwoording van vragen door het Hof van Justitie, toch een plan-MER voor het Activiteitenbesluit en de -regeling moet worden opgesteld? Dan zijn de gevolgen daarvan ook beperkt daartoe: er moet een plan-MER komen voor de algemene regels. Zoals hiervoor beschreven, moet er dan een milieuonderzoek komen naar de mogelijke milieueffecten en redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven daarvoor. Ter illustratie: er dient onderzoek te worden gedaan naar de geluidseffecten van windturbines, op basis daarvan kunnen verschillende normen worden bepaald en deze verschillende normen kunnen tegen elkaar worden beoordeeld. Als het plan-MER is afgerond, is het vervolgens aan de verantwoordelijke minister om te besluiten wat dit voor het Activiteitenbesluit en de -regeling betekent. Moeten er strengere geluidsnormen komen, kunnen er minder strenge geluidsnormen komen of blijven de huidige geluidsnormen gelden? Het plan-MER is immers een hulpmiddel bij de besluitvorming: het moet worden meegenomen bij de normstelling, maar leidt op zichzelf nog niet tot andere of strengere normen. De stelling van tegenstanders over de uitkomst van een plan-MER, namelijk dat dit altijd tot minder strengere regels voor windparken leidt, is dus sowieso te voorbarig.

Moeten onherroepelijke vergunningen voor bestaande windparken worden ingetrokken of bestreden vergunningen worden vernietigd, als sprake is van een plan-MER-plicht voor het Activiteitebesluit en de -regeling? Nee, dit is niet nodig, ook niet op basis van Europese regelgeving. De strijdigheid met het Europese recht ligt immers niet bij deze vergunningen, maar bij het Activiteitenbesluit en de -regeling. En de doorwerking van nieuwe normen in het Activiteitenbesluit en de -regeling na een plan-MER vereist geen aanpassing van vergunningen, aangezien de normen rechtstreeks doorwerken. Het beëindigen van eventuele strijd met Europese verplichtingen vereist dus geen ingrijpen in de vergunningverlening voor windparken.

Maar wat dan te doen in afwachting van de uitkomst van een plan-MER? Het opstellen van een plan-MER voor het Activiteitenbesluit en de -regeling, en de verwerking daarvan in de besluitvorming, zal tijd kosten. Het Europese recht verplicht in die periode niet tot het buiten toepassing laten van het huidige Activiteitenbesluit en -regeling. Onder omstandigheden is het blijkens rechtspraak van het Hof van Justitie mogelijk de huidige normen te laten gelden, onder meer als (i) de huidige normen dienen ter uitvoering van het Unierecht op het gebied van milieubescherming en (ii) een vernietiging van het Activiteitenbesluit en de -regeling leidt tot een rechtsvacuüm. Dit laatste zal het geval zijn bij buiten toepassing laten van de normen uit het Activiteitenbesluit en de -regeling: de daarin opgenomen normen werken rechtstreeks voor alle windparken en het vervallen van deze normen betekent dat er geen beperkingen meer zijn gedurende de exploitatie van deze windparken. Oftewel, er is geen grens meer aan de hoeveelheid geluid of slagschaduw die mag worden veroorzaakt. En het Activiteitenbesluit en de -regeling dienen ook de Europese milieubescherming: de geluidsnormen voor windparken zijn bijvoorbeeld een uitwerking van de Europese richtlijn inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai. Het buiten toepassing laten van het Activiteitenbesluit en de -regeling is dus niet vereist terwijl wordt gewerkt aan een plan-MER voor het Activiteitenbesluit en de -regeling.

Kortom, de hoop van tegenstanders dat windparken tot stilstand komen vanwege een plan-MER-plicht voor het Activiteitenbesluit en de -regeling, is ongefundeerd. Een vergelijking met de stikstofcrisis is Nederland gaat dan ook niet op. De stikstofcrisis is, kort gezegd, het gevolg van een te hoge stikstofbelasting bij Natura 2000-gebieden, waardoor het moeilijk kan zijn een toestemming te verlenen voor een nieuwe ontwikkeling met stikstofemissie. Een mogelijke oplossing voor de stikstofcrisis ligt dan ook in bijvoorbeeld vermindering van stikstofemissie. Dit is een wezenlijk andere situatie dan een eventuele strijdigheid met de SMB-richtlijn. Die strijdigheid is op te lossen door alsnog een plan-MER op te stellen en de uitkomsten daarvan te betrekken in de besluitvorming over een plan of programma. Hoewel misschien een onwenselijke onderzoekslast, die waarschijnlijk doorwerkt naar andere algemene regels waarbij normen worden gesteld, leidt dit dus niet tot een slot op windparken in Nederland.

  • Omgevingswet.net: een initiatief van Moraal Juridisch Advies

    Moraal Juridisch Advies is in september 2009 opgericht. Wij adviseren de overheid, het bedrijfsleven en particulieren op het gebied van bestuursrecht. Wij zijn daarbij gespecialiseerd in het omgevingsrecht (Wabo en de Wro).

    U kunt bij ons advies inwinnen over omgevingsvergunningen, Waboprojectbesluiten (ruimtelijke onderbouwing), bestemmingsplannen, structuurvisies etc. Tevens kunnen wij de procedure die daarbij hoort begeleiden. Ook kunnen wij u vertegenwoordigen bij bezwaar- en/of beroepsprocedures. 

Omgevingswet video's

    Contactgegevens

    Moraal Juridisch Advies
    Mississippistraat 104
    1448 XB Purmerend
    06-39 83 62 81
    info@omgevingswet.net

    @Omgevingswet

    Een plan-MER-plicht voor het Activiteitenbesluit en de -regeling hoeft geen probleem te zijn https://t.co/KDyjUmZs6N