Een artikel van Franca Damen van Damenlegal.

Met de PAS-uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 is duidelijk geworden dat PAS-meldingen geen betekenis hebben. Bedrijven die een PAS-melding hebben gedaan, mochten daar achteraf bezien niet mee volstaan. Zij hadden over een natuurvergunning moeten beschikken. Daarmee zijn bedrijven die op basis van een PAS-melding in werking zijn, feitelijk illegaal geworden. Dit heeft vervelende gevolgen, waaronder de dreiging van handhaving. Op 22 september 2021 heeft rechtbank Midden-Nederland hier een uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RBMNE:2021:4523).

Uitgangspunt bij overtreding

Als een bedrijf wel een PAS-melding heeft maar geen natuurvergunning terwijl die natuurvergunning eigenlijk wel nodig is, dan is dat een overtreding. Dat een PAS-melder te goeder trouw heeft gehandeld, maakt dat niet anders.

Als er sprake is van een overtreding, geldt het uitgangspunt dat het bevoegd gezag daar handhavend tegen moet optreden. Bij de natuurwetgeving is het bevoegd gezag bijna altijd Gedeputeerde Staten van de provincie.

Er zijn twee uitzonderingen wanneer van handhaving mag worden afgezien:

  • als er sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtreding;
  • als handhaving onevenredig is voor de overtreder (in dit geval: de PAS-melder).

De uitspraak van rechtbank Midden-Nederland van 22 september 2021 gaat dan ook over de vraag of er sprake is van een van deze uitzonderingen.

Concreet zicht op legalisatie

Volgens de rechtbank is voor concreet zicht op legalisatie in ieder geval een ontvankelijke vergunningaanvraag nodig. Het aanmelden van een PAS-melding voor legalisatie en het daarvoor indienen van gegevens kan volgens de rechtbank niet als een ontvankelijke vergunningaanvraag worden gezien.

De rechtbank kijkt vervolgens (toch) nog verder. De rechtbank gaat in op de wijziging van de Wet natuurbescherming per 1 juli 2021. Daarin is onder andere de wettelijke verplichting voor de overheid opgenomen om PAS-meldingen (en ‘PAS-berekeningen’) te legaliseren. Maar daarmee zijn PAS-meldingen nog niet gelegaliseerd. Hoe dat legaliseren precies zal gebeuren, is nog onduidelijk. Hiervoor zal een legalisatieprogramma worden vastgesteld. Dit staat in de Wet natuurbescherming en wordt nog verder uitgewerkt in een ministeriële regeling. Voor die regeling is wel een concept tekst gemaakt, maar die regeling geldt nog niet. Daarom betwijfelt de rechtbank of er sprake kan zijn van concreet zicht op legalisatie.

Handhaving onevenredig

Om te beoordelen of handhaving onevenredig is, moeten de belangen van het bedrijf worden afgewogen tegen de natuurbelangen. Bij het bedrijf spelen bedrijfsbelangen en het belang van de rechtszekerheid. De rechtbank merkt op dat de PAS-melder te goeder trouw en in overeenstemming met de op dat moment geldende regelgeving heeft gehandeld. Maar dat mag volgens de rechtbank nog niet automatisch een reden zijn om niet te handhaven. Daarvoor moeten ook de natuurbelangen worden meegewogen.

Bij de afweging tussen de belangen van de PAS-melder en de natuurbelangen kan de provincie volgens de rechtbank mogelijk aansluiten bij de uitspraak van de Raad van State van 20 januari 2021 over het intrekken van natuurvergunningen. Dat komt erop neer dat de provincie moet beoordelen:

  • of in het betrokken Natura 2000-gebied een significante verstoring van de natuurwaarden dreigt en
  • of de activiteiten waarvoor de PAS-melding is gedaan effecten hebben op die natuurwaarden.

Zo ja, dan moet de provincie beoordelen:

  • of het beëindigen van de activiteiten waarvoor de PAS-melding is gedaan een ‘passende maatregel’ is om verslechtering met significante effecten van Natura 2000-gebied te voorkomen en
  • of andere passende maatregelen getroffen kunnen en zullen worden.

Daarbij merkt de rechtbank nog het volgende op:

“Ten opzichte van PAS-vergunningen zullen activiteiten op basis van PAS-meldingen doorgaans minder snel een passende maatregel zijn, omdat het om geringe stikstofdeposities gaat. Dat laat onverlet dat niet is uitgesloten dat het beëindigen van activiteiten van PAS-melders nodig kan zijn als sprake is van een stikstofoverbelast Natura 2000-gebied en geen andere passende maatregelen voorhanden zijn.”

De rechtbank oordeelt dus niet dat de provincie handhavend moet optreden tegen PAS-melders. Maar de provincie moet in een besluit op een handhavingsverzoek wel ook de natuurbelangen meewegen.